Por Mabel Causarano (*)
Las tres esferas del Estado tienen competencias en la gestión territorial. Con la creación de la gobernación, la distribución de funciones responde a un desteñido enfoque de la descentralización y una autonomía departamental restringida. Es bisagra entre los municipios y las instituciones nacionales y autoridad de aplicación de las políticas públicas en el departamento, para coordinar las funciones administrativas municipales y asistirles en la preparación y ejecución de sus planes de desarrollo.
Se buscó así la progresiva disminución de las desigualdades entre departamentos y entre municipios al interior de un mismo departamento.
Solicito, respetuosamente, que levante la mano quien pueda probar el cumplimiento del mandato constitucional.
Para una mejor y más equitativa distribución territorial del poder legislativo, la Cámara de Diputados tiene representación departamental, suponiendo que las diversidades sociodemográficas, económicas, ambientales y culturales tendrían canales políticos y jurídicos que las reconozcan, valoren y, si fuere el caso, compensen. Tampoco los diputados favorecieron el avance de la descentralización.
Nuevamente, invito a que levante la mano quien demuestre que este objetivo – uno de los principales de la descentralización -, ha sido cumplido.
Algunas cifras
Según datos del Banco Mundial (2018), a nivel regional, Paraguay era el tercer país con mayor desigualdad y el tercero con el menor PIB per cápita, reflejados en las disparidades territoriales internas.
En 1992, Caazapá fue el departamento con mayor número de personas en situación de pobreza. En 2022, el Instituto Nacional de Estadística (INE) reveló que, muy por encima del promedio nacional de pobreza total (24,7%), se encontraban Caaguazú (42,1%), Caazapá (41,7%) y San Pedro (40%).
La disputa por el primer lugar en el ranking se daba entre estos dos últimos, sorpresivamente superados por el 5º departamento, que se ubica en un cruce de rutas nacionales, siendo el primer productor de mandioca y el segundo de algodón y de caña dulce.
En las últimas elecciones generales, la participación en ellos, con el 59,32%, el 56,84% y 57,47%, respectivamente, fue menor que la del país (61,41%). A mayor pobreza, menor participación. Otro objetivo incumplido de la descentralización.
Asunción, Central y Alto Paraná tienen el mayor PIB per cápita, pero Alto Paraná es el departamento más desigual (con 0,511 como Índice de Gini). ¿No se trata acaso de generar riqueza para poder distribuirla?
¿Qué muestran las metrópolis?
Tampoco se desaceleró la concentración de la población en las tres regiones metropolitanas.
Según datos del 2022, en los 11 municipios del Área Metropolitana de Asunción (AMA) viven 2.300.000 personas, equivalentes al 31,5% del total de la población del país. El efecto regional de esta conurbación alcanza a 41 municipios, de 4 departamentos (Central, Cordillera, Paraguarí y Presidente Hayes), con 3.100.000 habitantes.
La Zona Metropolitana de Ciudad del Este, con cuatro municipios y cerca de 600 mil habitantes, afecta a una región que incluye a otras siete localidades, con un total de 700.000 personas. La Zona Metropolitana de Encarnación, también con cuatro 4 municipios y una población de 240.000 habitantes, consolida un efecto regional que incluye a otros 7 municipios, sumando 341.000 habitantes.
En síntesis, los tres sistemas metropolitanos concentran el 55% de la población total del país y el 66% de la población urbana total, lo cual indica que, en 19 municipios, de los 263, vive el 66% de la población urbana y en 63 municipios el 55% del total de habitantes del país. En otras palabras: el 24% de los municipios concentra más de la mitad de la población y, en el 7%, vive dos tercios de la población urbana.
Estas cifras prueban la baja incidencia de la descentralización para corregir las disparidades territoriales y explican la creciente demanda a los sistemas metropolitanos, focos de atracción de las migraciones y sujetos de los flujos internos de personas, bienes y servicios.
Sin gobierno ni gestión compartida
Pese a su alta complejidad, estos territorios no disponen de una autoridad de gobierno ni de gestión legalmente reconocidos.
Las demandas de transporte masivo, recolección y disposición final de los residuos sólidos, desagüe pluvial, seguridad, gestión de riesgos, entre otros, no pueden ser atendidas en forma aislada por municipios conurbados, cuyas dinámicas de flujos se despliegan a lo largo y ancho del sistema metropolitano.
Es mérito del Viceministerio de Urbanismo la conformación de asociaciones de intendentes de las áreas y zonas metropolitanas de Asunción, Ciudad del Este y Encarnación, basadas en un acuerdo de voluntades para atender temas comunes a dos o más municipios. Es destacable la resurrección de la AMUAM, hoy AMUAMA (Asociación de Municipalidades del Área Metropolitana de Asunción), muy activa durante sus casi tres décadas de vida.
Una experiencia de asociacionismo municipal vigente es la Mancomunidad Cordillerita, presentada en el 1er. Foro Nacional de Urbanismo, realizado el 18 y 19 de julio. Bajo la figura de la mancomunidad, esta iniciativa – formalizada en 2018, entre Altos, Emboscada, Loma Grande y Nueva Colombia, a los que se sumaron Atyrá y Tobatí -, construye una herramienta para la prestación de servicios básicos y la promoción del desarrollo local.
Modalidad – novedosa en nuestro medio – que se practica exitosamente en diferentes países, para la ejecución en común de obras y la prestación de determinados servicios, en el ámbito de las competencias de los municipios participantes.
Estos procesos en marcha no registran el protagonismo de las gobernaciones como articuladoras de las iniciativas intermunicipales.
Cabe preguntarse de qué se ocupan, visto que las instituciones nacionales van cubriendo el vacío dejado por el actor departamental, como lo hacen el Viceministerio de Urbanismo y la Secretaría Técnica de Planificación. Capacitaciones, elaboración de guías y manuales para la planificación del desarrollo y el ordenamiento del territorio local son encaradas por el gobierno central, sin que las gobernaciones se incomoden en observar el mandato constitucional que las rige ni justificar las asignaciones presupuestarias que reciben.
Cumplidas tres décadas de la vigencia de la Constitución, urge evaluar la organización político – administrativa del Estado. Pienso no estar lejos de la verdad al afirmar que, en lugar de descentralizarnos, hemos fortalecido el centralismo estatal.
Correo electrónico: mabelcausarano@gmail.com