Cuando entró en vigor la Constitución Nacional teníamos 213 municipios. Probablemente, hayan sido menos, porque no logré verificar la fecha de creación de varios de ellos. Desde entonces, se sumaron otros 50, el 19% del total actual, que alcanza 263. De estos, 26 se crearon desde 2000 en adelante.
Unidad básica de la descentralización
El desarrollo local – vía el municipalismo – es uno de los principales objetivos y pilares de la descentralización, a cuyo logro contribuye el desempeño del sector público municipal como actor líder de un proceso complejo y una construcción colectiva, que apunta a la activación y movilización de las fuerzas vivas locales en torno a proyectos comunes.
A fin de evaluar el desempeño municipal se elaboraron métodos que miden el nivel de desarrollo local. Uno de ellos, es el Índice de Desarrollo Municipal (IDM), elaborado en México, cuyo propósito central es “reflejar las tendencias generales del nivel de desarrollo de cada municipio en un contexto estatal”, calificando el progreso de un municipio en cuatro dimensiones del desarrollo: social, económica, ambiental e institucional.[1]
Las municipalidades paraguayas incumplen la mayoría de las funciones legalmente asignadas. No me resulta que en nuestro país se haya evaluado el desempeño municipal desde la perspectiva de su aporte a la descentralización, para evidenciar las dimensiones que mejoraron, las que empeoraron y las que no tuvieron cambios significativos. Con estos instrumentos se podría estimar la capacidad de los aspirantes a la autonomía política para promover el desarrollo local, antes de aprobar su creación.
En 2002, se eliminó el Instituto de Desarrollo Municipal, entidad de apoyo técnico y financiero a todos los municipios del país, con la excepción de la Capital. Desde entonces, hubo diversas iniciativas que apuntaron al fortalecimiento de los gobiernos locales, promovidas y financiadas por cooperantes externos, al margen de una coordinación nacional que las orientara y capitalizara las experiencias. Tampoco fueron evaluadas.
Requisitos para crear un municipio
La creación de municipios no va calificada a priori como positiva o negativa, habida cuenta de que la finalidad de un municipio es ordenar y gestionar los asuntos de interés colectivo local en favor de sus habitantes, al ser sus órganos de gobierno (intendencia y junta municipal, en nuestra legislación) directamente representativos de la ciudadanía.
En su artículo 2, la Ley Orgánica Municipal (LOM), N° 3966/10 establece las condiciones para la creación, fusión y modificación territorial de los municipios, cuya población mínima exigida es de 10.000 “residentes en el perímetro establecido para el futuro municipio”.
El requisito de un mínimo de población – la anterior LOM exigía solo 5. 000 residentes – responde a la posibilidad de que el ente local disponga de un número adecuado de contribuyentes que aporten para el cumplimiento de las funciones, en cuanto a la prestación de los servicios y el mantenimiento de la red vial urbana; vale decir, que disponga del presupuesto para sostener un funcionariado eficiente, adquirir los materiales e insumos necesarios para la gestión local.
Un vistazo a la población de algunos de los municipios creados desde 2010 muestra a San Carlos del Apa (2013), con 757 habitantes, Paso Barreto (2013), con 4.219, San Alfredo (2013), con 6.214, María Antonia (2016), con 2.000, Puerto Adela (2018), con 6.783, Nueva Asunción (2021), con 5.000 habitantes y otros en condiciones semejantes. Cada ley de creación detalla cuidadosamente sus límites y los del municipio del cual se desprende, pero no menciona el número de habitantes. Resultó infructuosa la búsqueda en Internet de la población de varios de ellos.
Cabe preguntarse si, cuando se constituyeron como municipios, todos tenían, al menos 10.000 habitantes y los perdieron una vez que se autonomizaron. Si no los tenían, su creación incumplió el mandato legal.
En el primer caso, se presenta la paradoja de que, en lugar de promover el desarrollo local, la conversión de compañía a municipio fomentó la migración de buena parte de su población. Si así fuera, en 10 años, habría abandonado el municipio el 92,5% de la población de San Carlos del Apa y, en menos de dos años, el 50% de los residentes en Nueva Asunción. Estaríamos ante un inédito fenómeno sociodemográfico, que asociaría la municipalización con la expulsión de un ingente caudal de residentes.
En el segundo caso, cabría investigar las relaciones entre los promotores de la municipalización de la localidad con los impactos sociales, económicos y ambientales en su territorio, en términos de la distribución de los costos y beneficios del cambio de estatus jurídico.
¿A qué responde el constante aumento de municipios?
Los motivos pueden ser varios. Décadas atrás, las causas expuestas por los promotores de la ley de creación de la nueva unidad territorial se referían a la “desatención” por parte de la cabecera municipal a las compañías que tenían cierto dinamismo. Fue lo que ocurrió con la antigua Posta Leiva, que se desprendió de Capiatá en 1985 con la denominación de J. Augusto Saldívar.
En otros casos, el impulso se debió a agentes económicos que generaban oportunidades de desarrollo productivo y empleo, como el municipio de Tebicuary, que quedó desafectado de Coronel Martínez en 2008, para favorecer la actividad económica de la Azucarera Paraguaya S.A., que empleaba a buen número de obreros de la zona.
El intento de legalización de las ocupaciones de tierras de dominio privado del Estado (Ministerio de Defensa e INDERT) vía transferencia a las respectivas municipalidades, desnuda otro motivo que impulsa la creación de municipios: utilizarlos como medios para legitimar la apropiación irregular por parte de ocupantes con alto poder económico. Nueva Asunción, que probablemente no dispone siquiera del Plan Regulador, tendría a su cargo regularizar las tierras y cumplir con la planificación, elaboración y ejecución de proyectos municipales de desarrollo sostenible, según el proyecto de ley que se las transfiere.
¿Quiénes ganaron y quiénes perdieron con la arremetida municipalista? ¿Se cumplieron las previsiones que la justificaron?
Una respuesta contundente nos la dan los ocupantes VIP del Bajo Chaco.
*Correo electronico: mabelcausarano@gmail.com